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16/02/2004 - 18:34
Artigo: Focalização e gestão social.
A focalização de benefícios em determinados segmentos através da concessão de bolsas e a gestão dos mesmos através do uso de cartões bancários estão se tornando a forma dominante de implantação e de implementação de novos programas sociais por parte do Governo Federal. Seguem esta linha programas como o Bolsa-Escola do Ministério da Educação (Lei 10219 de 11/04/2001), o Bolsa-Renda (Medida Provisória 2203 de 08/08/2001) para a população das regiões da seca, o Agente Jovem da Secretaria de Assistência Social, o Sentinela (com bolsas de R$ 50,00 por criança para famílias acolhedoras de crianças vitimizadas) e o Bolsa-Alimentação do Ministério da Saúde (Medida Provisória 2206 de 08/08/2001), este a ser implementado a partir de setembro de 2001. São programas que o governo federal denomina de renda mínima, introduzindo, com eles, vários mínimos sociais no país. Em nível estadual e municipal também já existem programas de bolsas com saque dos benefícios, em caixas eletrônicos de bancos estatais ou privados. Isso já acontece também com benefícios continuados. Esses programas focalizados são destinados a determinados grupos como crianças de famílias pobres, com renda de até 1/2 salário mínimo per capita que tenham filhos na escola na faixa de 7-14 anos, ou que tenham carência nutricional e estejam na faixa de até 6 anos, também incluindo-se gestantes, ou jovens de 15 a 17 anos. No programa Sentinela será para acolhida de crianças vitimizadas. Desta forma, o Governo Federal pretendeu abranger todas as faixas etárias de crianças e adolescentes com três diferentes programas em três ministérios distintos, atendendo também à promoção eleitoral dos ministros da educação, da saúde, da previdência e assistência e assistência Social e da integração nacional. Este ministério é o gestor do Bolsa-Renda. São programas que distribuem reID_CURSOs limitados: O Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação têm o valor mensal de R$ 15,00 por criança, até o máximo de três crianças, o Agente Jovem o valor R$ 65,00 mensais e o Bolsa-Renda poderá ser de até R$ 60,00 mensais. Vale lembrar que o salário mínimo é de R$ 180,00. O conjunto de programas que tem a inspiração do "Progresa" mexicano tem uma diversidade de ações para tornar o governo federal visível junto a uma grande parte da população pobre do país, para quem o acesso a uma renda monetária mensal representa uma possibilidade concreta de dispor de efetivo para ir ao mercado. Este efetivo é também "afetivo" dentro da cultura do reconhecimento do benefício como bondade e não como direito, ficando o receptor agradecido ao doador pelo "bem" concedido, mesmo ínfimo ou mínimo. Se é bem verdade que a sociedade almeja que todas as crianças estejam na escola, que todas as crianças sejam nutridas e que os jovens tenham participação ativa na vida da comunidade, uma garantia de renda não é benesse, é direito à vida e à dignidade cidadãs, e a situação e de pobreza ou de exclusão decorre das condições socioeconômicas estruturais, em não das falhas dos indivíduos. O cartão de benefício pode até representar a ilusão de que a situação de exclusão esteja sendo resolvida, de que o Governo esteja fazendo a sua parte e de que a melhoria da condição de pobre esteja vinculada à "boa" aplicação do dinheiro recebido. Esta ilusão fabrica o social benevolente e é implementada, normalmente, em período pré-eleitoral, caracterizando-se como um neo-clientelismo da era da informática, tornando o benefício "personalizado", próximo ao indivíduo-eleitor. Parecem economizar, no entanto, certas intermediações sócio-institucionais cujos custos operacionais podem ser até maiores ou menores que os da distribuição bancária de benefícios, levando-se em conta que os bancos não fazem nada de graça e a escala da distribuição. Desta forma, o efeito de se receber benefícios ou prestações em dinheiro e pessoalmente desvincula a recepção de benefícios dos intermediários locais. Mas a seleção dos beneficiários é feita por órgãos locais que, de certa forma, podem adotar critérios clientelistas, combinando-se duas formas de reconhecimento na cultura paternalista: o reconhecimento a quem seleciona e o reconhecimento a quem paga, ao poder local e ao poder central. Se, por um lado, o acesso aos programas sociais passaria a respeitar a liberdade de escolha, desvinculando-se a assistência social da tutela que a tem caracterizado historicamente, por outro há o controle do acesso e a ilusão de que a relação de desigualdade social esteja desaparecendo. Segundo dados da CEPAL [2] a diferença entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos no Estado de São Paulo é reduzida em 97,6% graças aos gastos sociais, principalmente de educação e saúde, ficando em 12,6 vezes e não em 24,6, nesse caso sem gasto social. Os gastos sociais, nem sempre são implementados como direito, ficando ao arbítrio do poder que os aumenta e diminuiu segundo seu arbítrio. Esse arbítrio, no caso do governo federal, está presente até na execução orçamentária, pois no primeiro semestre de 2001, segundo dados compilados no Tesouro Nacional pelo INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos) no Boletim de 16 de junho de 2001) vários programas sociais considerados voltados para crianças e jovens estavam com um gasto entre 0 e 7% do previsto como: o escola de qualidade (6,45%), o de saneamento básico (0%), o de reinserção do adolescente em conflito com a lei (0%), o de combate à exploração sexual (2,67%), o de paz nas escolas (0,07%), o de defesa dos direitos da criança e do adolescente (1,23%). Não são somente os direitos sociais que estão sendo solapados na implementação de benefícios sociais, mas também os direitos civis, à medida que se nega a liberdade ou a autonomia dos cidadãos. Na concessão dessas bolsas há exigência de uma contrapartida do usuário, seja a da freqüência à escola, seja a da participação nos programas de nutrição, seja a do trabalho comunitário no caso do agente jovem, seja a da acolhida de jovens vitimizadas, como também a exigência de trabalhos para situações de auxílio-emergência. Assim a concessão de bolsas não é gratuita, embora o Dicionário Aurélio defina bolsa (de estudos) como "pensão gratuita concedida a estudantes ou acadêmicos para estudos ou viagens culturais". O sistema de bolsas-rendimentos implica uma retribuição do cidadão a uma contribuição do Estado sob a forma de estudo, trabalho ou participação em programas. A liberdade de escolha do sujeito pode até existir na DATA_HORA de gastar o benefício (consumo) mas não para agir, devendo cumprir o programa. A própria gestão dos programas separa o agente que concede o benefício (no caso um banco comercial) do gestor operacional do programa que são os municípios, as escolas, os centros de saúde, os centros comunitários que têm o poder de cortar ou fazer continuar a concessão, de acordo com os critérios da contrapartida. O fato de existir um agente pagador não implica em garantia de cidadania. Uma das questões centrais dessa forma de acesso ao rendimento é a mudança do enfoque da cidadania para o enfoque da gestão social, concentrando-se a ação do Estado na distribuição de reID_CURSOs focalizados em grupos de risco, como se a pobreza fosse um risco das pessoas ou famílias devido a sua irresponsabilidade ou a uma condição peculiar, e não uma relação de desigualdade estrutural. O enfoque no risco pressupõe que neste sistema é possível diminuir os riscos de pobreza sem afetar a produção da riqueza. Há, no entanto, que se distinguir os programas que são definidos em lei como um direito, desde que as condições de concessão estejam bem definidas, daqueles que são estabelecidos por critérios aleatórios, segundo a vontade ou a aparente boa vontade do doador. Isto pode acontecer com programas de entidades filantrópicas, de primeiras damas, de empresas ou mesmo de organismos internacionais que não prestam contam pública de dinheiro arrecadado em campanhas publicitárias. O programa de Bolsa Escola, ainda que limitado financeiramente a um montante ínfimo por criança (R$ 15,00 por mês corresponde a 75 pãezinhos ou a 13 litros de leite em agosto de 2001) está estabelecido em lei para famílias com renda per capita de até R$ 90,00 por mês e pode ser exigido como direito. O controle feito sobre os usuários pode e deve ser contrabalançado pelo controle social dos conselhos e da sociedade. O controle sobre os usuários deve ser transparente, justificando-se a inclusão ou exclusão dos beneficiários do programa para se evitar o arbítrio, o clientelismo e a corrupção com o desvio de reID_CURSOs. Além disso o programa deve ser amplamente divulgado, com acesso garantido da população às inscrições e publicização dos resultados da seleção. O controle social implica não no conhecimento das normas e resultados, mas na participação dos conselhos na definição dos critérios e dos gestores do programa, com acesso direto de representantes da sociedade ao sistema de informações. Assim, a implementação de programas sociais de distribuição de renda, mesmo mínima ou ínfima, se tiver uma perspectiva de cidadania, deve combinar seu estabelecimento em lei com critérios transparentes, controle social e garantia do reID_CURSOs, além de promover o acesso da população à informação, ao esclarecimento e aos locais de inscrição. O programa passa a ser um dever do Estado, mesmo se executado em parceria com organizações da sociedade que defendem o interesse público. A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de dezembro de 1993, estabeleceu benefícios de um salário mínimo mensal para idosos e portadores de deficiência cujos rendimentos familiares não ultrapassem ¼ de salário mínimo per capita. Os outros programas aqui citados ampliaram a condição de renda (prova de reID_CURSOs ou elegibilidade) para até meio salário per capita, mas diminuíram o valor do benefício. Assim uma família de quatro pessoas com renda de até R$ 180,00 (valor do salário mínimo) pode receber mais R$ 180,00 nas condições da LOAS. Totalizando R$ 360,00. Uma família com renda de R$ 360,00 e dois filhos na escola pode receber um suplemento de R$ 30,00 por mês, totalizando seu rendimento R$ 390,00, privilegiando-se, na prática, a política da contrapartida de uma atividade, pois idosos e portadores de deficiência são considerados inaptos. A divisão dos benefíciários entre os que devem oferecer contrapartida ou e os que não estão obrigados a ela e dos quais se exige renda per capita diferente (1/2 ou ¼ de salário mínimo per capita) tem um efeito de caracterizar os programas para manutenção da sobrevivência daqueles de redução de riscos. Já que se trata de programas de rendimentos mínimos, as rendas deveriam ser equiparadas por um critério de cidadania historicamente estabelecido. Esses mínimos não podem ficar ao arbítrio da existência de reID_CURSOs ou de cumprimento de prioridades do governo, mas devem ser garantidos sistematicamente. O governo federal vem priorizando o pagamento da dívida interna e externa em detrimento dos programas sociais. Em 1993 os gastos sociais representavam 28,75% da despesa efetiva e em 1998 esta porcentagem caiu para 22,88%, enquanto que os gastos com despesas financeiras passaram de 50,23% das despesas efetivas para 63,29% no mesmo período, segundo dados elaborados pelo IPEA[3]. Mesmo com a implementação de novos programas sociais em período pré-eleitoral (eleições de 2002) que cobrem as diferentes faixas etárias por diversos órgãos do Governo, e a aprovação do Bolsa Escola em lei, sua execução, de fato, vai depender dos acordos do Brasil com o Fundo Monetário Internacional para a produção de superávits primários nas contas públicas. Não é uma gestão operacional mais ágil que vai garantir direitos, mas um Estado de Direito. Brasília, 31 de agosto de 2001. * O professor VICENTE DE PAULA FALEIROS redigiu a Lei Orgânica de Assistência Social e é pesquisador e um dos fundadores do Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes (CECRIA). É bacharel em Direito e em Assistência Social, Mestre, Doutor e Pós-Doutor, com pós-graduações feitas no Brasil, França e Canadá, e autor de vários livros publicados pelas editoras UnB, Brasiliense e Cortez. [1] Texto obtido, com licença do autor, na página www.faleiros.com.br [2] In STALLINGS. Bárbara e PERES, Wilson. Crecimiento, empleo y equidad. Santiago, CEPAL/Fondo de Cultura Economica, 2000, p. 189 [3] In Políticas Sociais ,1, junho de 2000, p.51.V
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